内容摘要：尽管我国开发区建设取得了巨大成就，但开发区管理体制整体上仍存在诸多问题，尤其是管委会法律定位不明确、管理职权模糊，影响着开发区的进一步发展。因此以法律明确开发区管委会的定位及职能权限，科学设置开发区管理机构， 并赋予其创新实验权，可以促进开发区发展再上新台阶。

关键词：开发区,管理体制,法律缺失,法制建设

    改革开放以来，经过立了几十年的探索，我国开发区建设取得了一定的成绩，基本建立了事权一致、机构精简、办事高效的行政管理机制，树立了全新的“服务型政府”的管理理念，以“小政府、大社会”的管理模式创新了管理职能，但开发区管理体制法律缺失却制约着开发区的进一步发展。

一、我国开发区管理体制法律缺失状况及原因分析

(一)开发区管委会的法律定位不明确

就全国看，开发区管委会的定位一直缺乏权威和明确的法律规定，致使开发区管委会有名无实。

1.开发区管委会被视同一级地方政府，但又不是一级地方政府。因为地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。其中并没有提及开发区管委会。

2.开发区管委会不是地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关由《组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。开发区管委会既没有得到《组织法》的确认，也不符合《组织法》规定的程序要求，所以不属于地方人民政府的派出机关。

3.开发区管委会不是政府职能部门的派出机构。开发区管委会与政府职能部门的派出机构有着明显区别：一是派出的主体不同，前者由政府派出，后者由政府职能部门派出；二是法律、法规授权范围不同，前者获得的授权相当广泛，后者获得的授权有限；三是实施行政行为时采用的名义不同，前者一般采用自己的名义，后者一般采用职能部门的名义；四是责任和能力不同，前者在授权内和授权外都是当然的责任主体，而后者在授权外不能充当责任主体。所以，开发区管委会不同于政府职能部门的派出机构。

4.开发区管委会不是行政机关委托的组织。受委托组织的特点在于以委托行政机关的名义行使一定行政职权，并由委托机关承担相应的法律后果。开发区管委会在授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般也能独立承担法律后果，所以，与受委托组织有着本质的区别。正由于开发区管委会既不是一级地方政府，不是地方人民政府的派出机构，也不是政府职能部门的派出机构，不是行政机关委托的组织，因而其法律定位到底是什么并不明确，其行为的合法性受到质疑。

(二)开发区管委会管理职能权限模糊

当前，在中央、地方政府和开发区三个管理层次系统中，开发区管委会管理职

能权限并未理清，进而导致中央政府管理层的宏观调控职能不能有效落实。

1.管理权限范围模糊。开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性机制约束。

2.职能权限授权不足。在一些具体的行政管理活动中，开发区管委会没有得到足够的授权，权力缺失导致一些管委会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。这就必然制约开发区的快速发展。

3．权力运作较为随意。一方面，对于开发区管委会的机构设置、人员编制等问题没有严格规定，即使有一些零散规定也往往政出多门、自相矛盾；另一方面，管委会领导体制、决策机制缺失，是首长负责制还是集体负责制不清楚；决策细节、程序等方面更是空白，以至决策失误、经济损失后无人承担责任。

二、开发区管理体制法律缺失制约开发区的发展

开发区管委会法律定位与职能权限不明确，不利于开发区的进一步发展。

(一)开发区难以封闭管理

开发区管理体制的最大优点和标志是“封闭式管理”，即开发区管委会在开发区内统一行使经济和行政管理权限，各部门对开发区的工作不插手、不干预，由开发区自行管理。但目前许多开发区并没有真正实行封闭管理：一是相当一部分应该赋予开发区的管理职能，没有下放；二是直接插手开发区的现象越来越多；三是原有一些职能被逐步上收，增加了协调环节。这不利于开发区的进一步发展。

(二)开发区管委会职能被迫越位

随着开发区发展规模和管理范围的不断扩大，开发区内的文教卫生、劳动就业、公共环境和社会治安等社会性工作占的比重越来越大，由于政府社会服务职能的缺位和社会中介组织发育不健全，管委会被迫承担着经济开发和社会管理的双重重担。……

三、开发区管理体制法制建设的基本点

开发区管理体制法制建设关键在于明确开发区管委会的法律定位和管理权限，规范其机构设置，赋予管委会创新实验权。

(一)以法律明确开发区管委会的地位、职能及权限

1.以法律确认开发区管委会的行政主体地位。要从法律上明确开发区管委会的行政主体地位、独立的行政执法资格。为此就要修改《组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。从法律定位和运作方式看，开发区管委会与地方人民政府的派出机关行政公署、区公所、街道办事处最相似，如果《组织法》能将其确认为地方人民政府派出机关之一种，那么，许多法律关系就会理顺。其改革方向也如此，“国家级开发区实行管委会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理”(2006年《国家级开发区管理条例》征求意见稿)。

2.以法律明确开发区的管理职能权限。可以由全国人民代表大会或其常务委员会组织制定《开发区法》，以专门章节对开发区管委会的职责权限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制等问题进行规定。有地方性法规制定权的地方国家权力机关可以根据上位法的规定，制定开发区条例，在其中设专门章节，结合本地实际对《开发区法》中关于开发区管委会的内容进一步细化。只有这样，才能确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。

3．以法律明确机构设置的条件和程序，明确领导体制和决策机制。对于前者，法律应规定：明确把机构设置权交给地方权力机关行使，相关的议案由人大常委会审议；避免管委会随着管理范围的扩大、事项的增加而随意增设机构和人员。对于后者，法律应规定：管委会领导体制实行首长负责制，以适应开发区灵活、高效的要求；对管委会的决策机制应体现民主、公开、效率、理性的精神，防止腐败和腐败造成的损失。

(二)以法律明确开发区的管理机构

要解决开发区管理职能权限模糊问题，科学合理地设置开发区的外部和内部管理机构是必不可少的。

1.建立统一和权威的外部管理机构。国际上，一般会在中央政府选择或设立一个开发区的最高权威主管部门，负责开发区的法律、政策和其他法规的制定和监督执行，这有利于开发区管理部门完整准确地贯彻执行所制定的政策与法规。我国开发区管理机构的设置也可借鉴这种经验，在中央设置一个最高权威部门，并明确其职责：负责确立开发区的发展总目标和总体规划；负责对开发区的宏观调控，协调开发区与国家各职能部f-j和地方政府的关系；负责与全国人大、地方人大和各部委进行联系，制定关于开发区的法律、政策和各项具体规定；负责协调开发区与各部委以及地方政府之间的纠纷。

2.科学设置开发区的内部管理机构。开发区管委会作为法定机构，就应承担与其地位相适应的行政职能，即管委会的根本职能在于经济建设，而非社会管理，后者应由地方政府职能部门实现。在开发区内部管理机构设置上，应遵循精简高效、分工协调、责权一致和稳定性与适应性相结合的原则：减少管理层次，精简机构和人员，提高管理幅度与管理效率；分解开发区的目标和任务，使开发区各个层次、各个部门分工明确并彼此调：明确各管理层次和各部门的职责范围，赋予其完成职责所必需的管理权限；既维持开发区的组织管理机构及其形式的平稳状态，又要随组织条件的变化适时调整。

(三)以法律赋予开发区管理的创新试验权

要促进开发区的进一步发展，就应赋予其在行政管理体制改革和创新方面更多的试验权。

1.设置临时任务编制，优化组织机构。临时任务编制有以下优点：一是有利于不同立场和观点的人员沟通和交流；二是临时任务编制的确立往往由具有相关专业和能力的人员组成，在任务解决过程中，不太容易受组织的繁文缛节或其他惯性影响；三是临时任务编制在完成特定任务后就要解散，不会造成额外的负担和成本。因此，临时任务编制可以有效地解决开发区管委会中机构、人员膨胀和效率低下等问题，利于开发区的发展。

2.实行弹性化人事管理制度。可以借鉴英国、新西兰、澳大利亚对高级文官弹性任用制：一是领导干部的弹性任用。这不但有助于吸纳真正的优秀管理人才，而且还有助于解决庞大的领导干部队伍问题。二是公务员编制的弹性化，即在对行政机关的公务员编制实行总量控制下，保留行政部门人事管理的弹性，允许行政机关在人员编制控制总量范围内，对各部门人员自行管理和自行调配。三是临时人员运用的弹性化。开发区管委会可以根据季节性或临时性业务量的多少，本着公开、公平、公正和竞争的原则，用合同的方式聘用，弹性运用各种临时人员。