一、农村集体经济组织发展面临的法律困境

    从法律层面整体观察，我国农村集体经济组织发展所需的基础规范与制度保障仍不健全，无法满足快速变化的外部环境和内部成员的迫切诉求。突出的问题主要体现在：

1．农村集体经济组织的地位界定不清。农村集体经济组织是社会主义劳动群众集体所有制经济借以实现的载体，在乡、村基层区域范围内，依靠集体成员在统分结合的双层经营体制下开展经营活动，是具有集体性、地域性和双层经营性的经济组织，其在实践中具有农工商公司、集体资产经营公司或经济联合社等多种不同称谓。虽然《宪法))第八条第一款早已规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，《民法通则》、《土地管理法农业法》和《农村土地承包法》、《物权法》等对农村集体经济组织都有提及，但长期以来有关农村集体经济组织法律地位的关键问题，至今未能明晰。由于农村集体经济组织并不是我国民法通则 规定的民事主体之一，其在财产内容、责任承担、组织机构、设立程序等方面与作为民事主体的法人、其他组织完全不同。究竟属于何种民事主体，法律没有作出界定。同时，《农民专业合作社组织法》只是就农民专业合作社这一农业生产经营组织问题进行的直接立法，而不是具有普适性的农村集体经济组织规范。这种法律性质认定上的困难以及关于实体与程序规范的缺失，导致农村集体经济组织陷入“主体缺位” 的困境中，其组织形态、责任形式和法律人格都无从厘清。

2．农村集体经济组织的职能地位弱化。农村集体经济组织是基于管理集体财产的需要，代表农民集体行使集体财产的所有权，承担经济管理的职能，并向农业提供产前、产中和产后服务，其权利的来源就是全体农民的授权。但从绝大部分农村集体经济的运行现状来看，集体经济组织没有独立发挥作用，村民委员会僭越其公共事务管理的范围而代行农村集体经济组织的职能，致使许多地方农村集体经济组织处于名存实亡的境地。这就引发了村民委员会与农村集体经济组织的法律地位及相互间的关系问题，其核心内容是：村民委员会在历史上从一开始就攫取了农村集体经济组织的地位，但事实上，村民委员会的法律定位并非农村集体经济组织，而是村民自治组织。这往往导致农村集体经济组织无法正确地行使农民集体的财产管理权，使农民集体财产的保护处于不利的地位。

3．农村集体经济组织的运行机制缺失。农村集体经济组织作为一种组织实体，其正常运行所必需的自主决策、经营管理及监督维护机制必不可少，但理论与现实尚存在巨大差距。除受到村委会的外部影响，对于决策主体而言，有资格的全体成员享有决策者的权利，而现实中仍有按照农村的传统习惯或村规民约界定农村集体经济组织的成员资格的行为，在集体资产的处置、配股与分红等方面，引起了诸多争议和纠纷；在经营管理中，农村集体经济组织因不具备参与市场经营的法人资格，产生了立法与实践的矛盾．同时，农村集体经济运行中的后续监督与维护体制没有及时建立，追求短期利益的盲目行为缺乏有效引导，成员的权利保障和义务履行等缺乏明确制度规范。农村集体经济组织在市场经营中应有的完整体系被分割，经济组织处于较为无序的状态中。www.cehuaw.com

二、农村集体经济组织发展所需的法制保障

上述典型的法律问题充分说明，我国农村集体经济组织仍处于不完善的制度环境中，并成为制约农村集体经济有效发展的瓶颈问题。为适应时代变迁对农村集体经济发展的要求，需要首先在法制保障之中取得突破。www.cehuaw.com

1． 农村集体经济组织法律地位的重构。宪法肯定了农村集体经济组织的法律地位，各种政策文件也对农村集体经济组织进行了表述，但是尚无对农村集体经济组织的权威界定。明确农村集体经济组织的法律地位，是保证其按市场规则要求公平参与市场经济活动的前提。只有对其法律意义上的主体地位清晰界定，才能明确其作为市场主体应有的权利和义务，将农村集体经济组织纳入统一规范的法律体系之下，使其良性运行。农村集体经济组织是市场主体，必须具有独立的法人资格，其经济活动应与其他企业法人一样具有同等的权利和义务。农民专业合作社的立法进步已为农村集体经济组织的地位提升提供了有利的借鉴，部分地方性的制度规范和实施运用可作为有益尝试。在此基础上，应以当前农村集体经济组织的基本经济职能为核心，将其市场主体的法人地位固定下来，并向着企业法人的方向尽快改造。

2．农村集体经济组织职能作用的强化。对于农村集体经济组织的发展环境来说，存在公共服务职能与经济管理职能相互交错的现象，极易出现公共权力的滥用和生产经营的不当风险，甚至运用公共权力侵犯集体成员的合法权益却不承担任何后果。因此，在“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力” 的现代农村集体经济组织产权制度发展目标下，农村集体经济组织必须排除来自于村委会等基层自治组织的侵蚀影响，重新取得经济管理与农业生产经营组织主体的实质职能，发挥带动农民个体的应有作用，使农村集体经济组织的经济职能得以显化，消除“政社合一” 的影响。在农村集体经济组织设立或从村委会分离后，凡是与农村集体资产经营等有关的经济活动，均应由农村集体经济组织实施。3．农村集体经济组织运行机制的完善。农村集体经济组织的法人地位明确后，仍需按照企业法人发展模式对其运行机制进行完善。按照现代经济组织的一般理论，农村集体经济组织应具有决策机构、经营管理机构以及监督机构的完整组织结构，在基本法律规定下通过全体成员的民主决策形成完善的制度章程和管理体制，明确加入资格、土地等集体财产的财产范围、权利义务关系、集体资产量化、生产经营分配活动安排、运行监管与责任追究等重大问题，从而维护农村集体经济组织及其成员对集体资产的权益，增强农民的权利意识和责任感，保障农村集体经济组织始终在制度监管下良性发展。这不仅有利于进一步壮大集体经济实力，增强集体服务功能，还可从根本上解决农村土地集体所有权主体的虚置现象，为进一步变革我国农地集体所有权制度提供可能。